Prise en compte des prairies permanentes dans le cadre de la politique agricole commune (PAC)

Rapport de mission de conseil n°24092-P

Mars 2025

Enjeux

La qualification de « permanentes » des prairies repose, dans les politiques publiques, sur une durée de prairie supérieure à 5 ans. Le plan stratégique national adopté en application de la PAC comporte plusieurs dispositifs, incitatifs mais aussi règlementaires, de protection des prairies permanentes. Malgré cela, leur surface baisse de manière plus ou moins corrélée avec la baisse des cheptels. Au-delà des apports alimentaires pour les troupeaux, ces prairies ont aussi un effet sur le climat, en stockant le carbone, et sur la biodiversité. Redonner aux prairies permanentes leur place dans la conduite des élevages est un enjeu à la croisée de plusieurs politiques publiques, dont la PAC constitue un des leviers majeurs.

Méthodologie

La mission s’est appuyée sur une bibliographie fournie dans ce domaine (réglementations, publications technico-scientifiques). Elle a procédé à des entretiens avec des représentants d’administrations, de la DG-Agri de la Commission européenne, d’organismes scientifiques, d’instituts techniques et d’organisations professionnelles agricoles ainsi qu’avec France-Nature-Environnement. Dans le cadre d’un parangonnage européen, plusieurs plans stratégiques nationaux ont été examinés.

Résumé

Les prairies permanentes sont des surfaces au cœur des politiques publiques agricoles, climatiques et de protection de la biodiversité, dont le maintien est crucial. Or, la qualification de « permanentes » dans les politiques publiques ne prend pas en compte les dimensions agronomiques, écologiques, climatiques, économiques, ni les différents modes de gestion par les systèmes d’élevage.

L'évolution de ces prairies révèle des dynamiques régionales contrastées, avec une tendance générale à la baisse des surfaces, dans un contexte d'intensification des systèmes d'élevage laitiers et d’extensification des systèmes allaitants.

La PAC propose des dispositifs de protection via la conditionnalité des aides et des dispositifs incitatifs en faveur de ces prairies. Néanmoins, les bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) 1 « maintien des prairies permanentes » et 9 « protection des prairies sensibles dans les zones Natura 2000 » n’atteignent pas l’objectif fixé, sont complexes dans leur mise en œuvre et, pour la BCAE 1, contre-productives. L'éco-régime, en encourageant le non-labour, constitue un soutien aux pratiques vertueuses plutôt qu'un soutien direct aux prairies. L'Indemnité Compensatoire de Handicaps Naturels (ICHN) contribue indirectement à leur maintien. Enfin, les Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC) sont un outil intéressant, mais ne constituent pas un dispositif de masse.

Une comparaison avec d'autres pays de l'Union européenne montre des approches variées concernant la définition et la gestion des prairies permanentes, et permet d’en tirer des enseignements pour les politiques publiques nationales.
En vue de la prochaine programmation de la PAC, la mission recommande :

• de réviser la définition administrative des prairies permanentes, en portant la durée minimale de bascule d’une prairie temporaire en prairie permanente de cinq à sept ans ;
• de remplacer la BCAE 1 par un dispositif incitatif ou, à défaut, de retenir un ratio national ;
• de supprimer la BCAE 9 ;
• de mettre en place un dispositif incitatif en faveur des prairies permanentes au sein des éco-régimes.

Enfin, soulignant l'importance des prairies permanentes, elle propose que ces mesures s’insèrent dans une approche plus large et soutenue politiquement, visant à mettre en place un « plan prairies ». Ce plan s’attachera, au-delà des aides PAC, à proposer un panel d’autres mesures, dont la formation et l’accompagnement des agriculteurs et la recherche-développement sur la production et la gestion de l’herbe dans une optique d’adaptation au changement climatique.

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