Synthèse des audits de fonctionnement des directions départementales interministérielles depuis 2010

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Synthèse de rapports de mission d’audit n°14037 CGAAER

Synthèse des audits de fonctionnement des directions départementales interministérielles depuis 2010

Septembre 2014

Mots clés : Directions départementales interministérielles, fonctionnement, missions du ministère de l’agriculture, services déconcentrés de l’État

 

Enjeux

Le nouveau paysage territorial qui se dessine dans notre pays nécessitera probablement une réorganisation des services déconcentrés de l’État fondée sur une nouvelle redistribution des compétences.

L’enjeu est de connaître avec précision la capacité des (DDI), DDT(M) et DD(CS)PP*, à relayer les politiques impulsées par le ministère et à les appliquer de façon efficace sur le terrain.

* DDI : Direction départementale interministérielle
DDT(M) : Direction départementale des territoires et de la mer
DD(CS)PP : Direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations

Méthodologie

Un groupe de travail composé de 17 membres du CGAAER a été constitué. Ce groupe a examiné l’ensemble des travaux réalisés depuis 2010 par le Conseil général et d’autres organismes de contrôle ou d’inspection, sur la situation et sur le fonctionnement des DDI.

L’objectif était de répondre aux trois questions suivantes :
1°/ Les politiques (*) du ministère sont-elles bien relayées par les services départementaux de l’État ? Autrement dit, la capacité d’influence du ministère est-elle bien exercée par l’échelon départemental ?
2°/ Les missions confiées par le ministère à l’échelon départemental sont-elles mises en œuvre correctement ?
3°/ Quelles sont les fragilités des directions départementales qui pourraient nuire au bon accomplissement des missions du ministère ?

Dans un premier temps, l’équipe a sélectionné les rapports et notes à prendre en considération. 116 documents (essentiellement des rapports d’audit, d’inspection et de contrôle) ont ainsi été réunis, puis triés par grandes thématiques et répartis entre les membres du groupe de travail pour être analysés. Ces derniers ont remis leurs conclusions selon une grille de lecture permettant de répondre aux questions posées.
Il en est résulté un tableau de synthèse présentant l’ensemble des constats, positifs et négatifs.

(*) Les politiques du ministère :
- Équilibre et aménagement des territoires (agriculture durable, volet foncier, énergies renouvelables...), développement agricole
- Économie agricole, aides directes, filières, structures des exploitations, installation en agriculture
- Qualité et sécurité alimentaires, santé et bien-être des animaux
- Enseignement et recherche agricoles (cette politique n’est pas du ressort des DDI).

Résumé

Le groupe de travail a dégagé les principales conclusions suivantes.

1) Sur la capacité d’influence du ministère et les conditions de son exercice dans les départements

- Une certaine réduction de l’influence directe du ministère auprès des acteurs ruraux et des professionnels de l’alimentation, apparaît souvent comme un sujet d’inquiétude.
- Pour autant, l’échelon de proximité que constituent les services départementaux en charge de la mise en œuvre des politiques du ministère, se révèle particulièrement précieux, d’autant que la généralisation du pilotage des missions du ministère par l’échelon régional s’est accentuée au cours des dernières années.
- L’affaiblissement des moyens des services départementaux des DDT(M) et des DD(CS)PP, quelquefois au profit de l’échelon régional, est sensible.

2) Sur la qualité de l’application des politiques portées par le ministère selon les différents services départementaux

En DD(CS)PP :

- La mise en œuvre des réglementations sanitaires fait l’objet de critiques publiques, parfois vives, mettant en cause la suffisance des moyens dévolus aux contrôles. Les constats sur lesquels s’appuient ces critiques ne se limitent pas à quelques cas ponctuels.
Bien que plusieurs audits réalisés par le CGAAER montrent que la quasi-totalité des domaines d’inspection est encore couverte, la pression de contrôle mériterait d’être accentuée dans certains secteurs (remise directe aux consommateurs, restauration, inspection ante-mortem en abattoir...), même si la situation sanitaire générale en France reste enviée sur le plan international.

- Le rapprochement entre les services chargés de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes et les services vétérinaires ne se traduit pas encore par de véritables synergies. Généralement, il s’agit plus de juxtapositions que de fusions. Cependant, quelques exemples particulièrement réussis prouvent que ces rapprochements sont possibles.

- La perte par les services de l’État d’un certain nombre de compétences techniques est à craindre, en raison de la pratique de plus en plus répandue des délégations de missions de service public à des organismes professionnels ou consulaires. De plus, se pose la question d’une définition plus précise de la tutelle et de sa mise en œuvre effective.

En DDT(M) :

- Le rapprochement des ex. DDE et DDAF se présente comme une opération globalement bien réussie, à mettre au crédit des deux ministères concernés (agriculture et environnement) qui ont beaucoup œuvré en amont pour la formation des cadres et le partage des cultures.

- Des précisions sont à apporter dans le partage entre certaines missions conduites par les services départementaux et le rôle dévolu aux services régionaux (Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement-DREAL et Direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt-DRAAF) de pilotage des politiques publiques.

- Les ressources humaines dégagées par les délégations de missions de service public doivent être mieux valorisées. Ces délégations doivent s’accompagner d’une définition claire de la tutelle exercée par les services de l’État sur les organismes délégataires.

3) Sur les risques de fragilité des services départementaux

Le groupe de travail a relevé les principaux risques suivants :
- la réduction des compétences techniques des équipes, consécutivement au recours aux délégations de missions ;
- la perte de l’expertise des cadres ;
- s’agissant plus spécifiquement des DD(CS)PP, l’insuffisance de cohésion interne, sous l’effet combiné du nombre élevé des tutelles centrales et de l’organisation intégrée des services qui peine encore à aboutir.

La note conclut par la proposition d’un travail prospectif pour élaborer les mesures correctives souhaitables.


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