Synthèse des audits de conformité de l’utilisation des crédits du CASDAR menés sur la période 2012-2014
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Rapport de synthèse d’audits n°14029-99 CGAAER
Synthèse des audits de conformité de l’utilisation des crédits du CASDAR menés sur la période 2012-2014
André Alanore, Bertrand Gaillot, Georges Gosset, Francis Marty-Mahé, Dominique Riffard
Décembre 2014
Mots clés : Audit de conformité, CASDAR, programme national de développement agricole et rural (PNDAR), programme régional de développement agricole et rural (PRDAR), appel à projets (AAP), institut technique agricole (ITA), organisme national à vocation agricole et rurale (ONVAR), chambre d’agriculture, APCA, ACTA.
© Draaf Nord-Pas-de-Calais
Enjeux
Le compte d’affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR) concourt au financement des actions de développement agricole et rural définies par l’article L. 820-1 du code rural. Chaque année, environ 90 millions € sont versés à ce titre aux organismes concourant aux actions de développement agricole : chambres d’agriculture, instituts techniques… Les audits du CGAAER, réalisés dans le cadre fixé par l’arrêté du 7 avril 2007 modifié, ont pour objet de vérifier la conformité de la réalisation des actions prévues et de l’utilisation des crédits dans les programmes et projets conventionnés, après instruction par les services d’administration centrale et solde des financements.
Les 17 rapports, qui font l’objet de la synthèse, portaient sur des projets d’actions d’un montant total de 66,5 millions €, dont 33,4 millions € provenant du CASDAR. L’enjeu financier est important pour les organismes concernés, ces subventions constituant en moyenne 50 %du financement total de leurs projets. Il l’est également pour l’État dans la mesure où les crédits CASDAR constituent un levier essentiel de la politique de développement agricole. Ils doivent donc être utilisés au mieux.
Méthodologie
Un groupe de travail composé d’auditeurs du CGAAER a été constitué en octobre 2014 pour trier et analyser les principaux constats et recommandations des rapports d’audit. Selon que les financements portent sur des programmes annuels, des appels à projet spécifiques ou des programmes régionaux de développement agricole et rural (PRDAR), le groupe de travail s’est attaché aux éléments communs des rapports : les modalités d’instruction des dossiers et de restitution des réalisations, la justification des dépenses, le pilotage des programmes.
Le rapport de synthèse a été adressé, sous la forme d’une courte note, au Cabinet du ministre et aux directions d’administration centrale concernées, ces dernières ayant déjà reçu les rapports d’audit. La synthèse sera accessible à l’ensemble des organismes bénéficiaires des crédits CASDAR.
Résumé
La synthèse est consacrée aux conditions de gestion des programmes financés par le CASDAR, du point de vue des bénéficiaires et des services instructeurs du ministère. Elle met l’accent sur les constats et les points d’amélioration essentiels pour donner sa pleine efficacité au financement CASDAR dans l’accompagnement de la politique de développement agricole du ministère.
Elle traite successivement des points suivants :
les conventions qui encadrent les programmes cofinancés par le CASDAR ; l’instruction des dossiers de demande de subventions jusqu’à leur liquidation ; la justification de l’utilisation des fonds ; diverses observations et recommandations transversales formulées par les auditeurs.
Parmi les principaux constats et recommandations, la synthèse met en évidence l’imprécision des bases de conventionnement avec les organismes bénéficiaires des crédits CASDAR et l’insuffisance de cadrage qui leur laissent des marges de manœuvre trop importantes dans les réalisations et rend les contrôles difficiles. Il en est de même lorsque des « conventions secondaires » sont conclues par les maîtres d’ouvrage chargés de la conduite des programmes CASDAR avec des organismes délégataires. L’instruction s’attache davantage à la forme et à la complétude des dossiers qu’à l’analyse du contenu des engagements au regard du PNDAR et des contrats d’objectifs signés. L’amélioration du conventionnement détermine la capacité des services instructeurs à rappeler les objectifs fixés, à constater les écarts entre les engagements pris et les réalisations finales, à vérifier l’absence de doublons avec d’autres financements sur les mêmes actions et à en tirer les conséquences éventuelles en termes de financement.
Les organismes sollicitant les financements CASDAR ne font pas toujours l’effort de documenter précisément les avancées déjà obtenues sur chaque domaine d’action, les objectifs opérationnels poursuivis, les travaux et livrables prévus et les moyens mis en œuvre dans le programme présenté pour obtenir de nouveaux résultats et les diffuser. Leur engagement à fournir des comptes rendus, rapports et pièces justificatives complets et dans des délais précis, n’est pas toujours respecté, alourdissant d’autant le travail des services gestionnaires du ministère appelés à effectuer des rappels réguliers. Pour faciliter le travail des gestionnaires et instructeurs des dossiers CASDAR, les auditeurs préconisent d’harmoniser les règles de gestion des dossiers CASDAR avec celles des autres financeurs des programmes de développement agricole et de tendre vers une rationalisation des documents demandés aux attributaires. Il convient également de faire évoluer l’outil informatique « Darwin ».
La justification de l’utilisation des fonds attribués est très différente selon les organismes, leurs moyens administratifs et comptables et la rigueur des gestionnaires. Les dépenses de personnel constituant l’essentiel des coûts concourant à la réalisation des programmes conventionnés, les anomalies et insuffisances constatées se concentrent sur la justification des temps travaillés par les agents affectés à ces programmes et à leur chiffrage. Enfin, les auditeurs ont identifié un risque de doublons entre les financements du CASDAR (programmes annuels, appels à projets, FranceAgriMer) et ceux des autres organismes financeurs (conseils régionaux, établissements publics…) ; doublons difficiles à évaluer précisément en raison des limites actuellement imposées au mandat d’audit. Il est donc particulièrement important que le ministère fixe un cadre de référence unifié pour l’appréciation des dépenses justifiant l’utilisation des fonds CASDAR.
Concernant la mise en œuvre des PRDAR, les audits ont montré l’intérêt que les chambres régionales d’agriculture soient des « pilotes forts » pour créer une dynamique de projets mobilisant l’ensemble des chambres départementales et porter des projets régionaux co-construits avec les administrations, collectivités et partenaires locaux. Il faut abandonner le mode historique de répartition des crédits en direction des chambres départementales au profit d’une véritable mutualisation régionale.
Enfin, la synthèse relève l’effort de valorisation fourni par les porteurs de projets dans le cadre des programmes financés par le CASDAR. Elle souligne les bons résultats parmi les actions menées et l’acquisition de références dans les différentes filières de production.