Évaluation des expérimentations de simplification administrative en faveur des entreprises dans le domaine environnemental
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Une mission interministérielle a été chargée d'évaluer l'expérimentation lancée en 2014 dans dix régions pour simplifier le droit de l'environnement appliqué aux installations classées
Rapport de mission interministérielle d'évaluation n°15069 CGAAER - IGA - CGEDD - CGFI - CGEI
Décembre 2015
Mots clés : Simplification, entreprise, environnement, ICPE, IOTA, certificat de projet, installation classée
Enjeux
Le Premier Ministre a demandé l'évaluation de l’expérimentation lancée en 2014 dans dix régions sur la simplification administrative en faveur des entreprises en matière du droit de l'environnement portant sur trois dispositifs : le certificat de projet, l’autorisation unique ICPE (installation classée pour la protection de l’environnement) et l'autorisation unique IOTA (installations, ouvrages, travaux, aménagements) relative à la loi sur l’eau.
L'enjeu de ces expérimentations est de « simplifier la vie des entreprises et notamment leur permettre d’obtenir les autorisations nécessaires à leurs projets dans des conditions satisfaisantes de délai et de sécurité. »
L'objectif de la mission est d'éclairer le gouvernement sur les suites à donner aux expérimentations et d'apprécier les conditions de réussite de leur généralisation prévue par les lois « croissance, activité et égalité des chances économiques » (loi Macron) du 6 août 2015 et « transition énergétique pour une croissance verte » du 17 août 2015.
Méthodologie
Dans les dix régions concernées par l'expérimentation, la mission a rencontré les agents des services déconcentrés de l’État, des responsables d’entreprises, des dirigeants associatifs, des représentants de collectivités territoriales, soit près de 300 interlocuteurs.
Au niveau national, plus de 40 représentants des organisations professionnelles et associatives représentatives ont été auditionnés. Les chefs de projet du MEDDE ont également été consultés.
Ces auditions ont été complétées par une analyse quantitative réalisée auprès des services instructeurs de l’État et des porteurs de projet (publics et privés) sur la base des questionnaires du guide des mesures de simplification en faveur des entreprises, établi en septembre 2014 par une précédente mission interministérielle.
L'évaluation a été conduite de façon collaborative par huit membres de cinq corps d’inspection et de contrôle : IGA (Philippe Cannard, Grégory Valot), CGEDD (Rouchdy Kbaier, Dominique Stevens), CGAAER (Serge Bortolotti), CGE (Claude Calvayrac, Pierre Jandet), CGEFI (Michel Jainque), sous le pilotage de l'IGA.
Résumé
L'évaluation s’articule autour de deux axes :
- l’analyse du bien fondé et de la plus-value des trois dispositifs expérimentés,
- l’organisation et les moyens mis en place par l’administration (tant nationale que déconcentrée) pour y faire face et sa capacité d’adaptation à cette nouvelle donne.
La mission a formulé neuf recommandations portant sur des actions concrètes d’accompagnement de la généralisation :
- Proposer aux porteurs de projet un échange préalable dans une approche d’accompagnement ;
- Simplifier et généraliser le certificat de projet, en conservant son caractère opérationnel ;
- Améliorer l'articulation entre autorisation unique et autorisation de construire ;
- Rééquilibrer le délai de recours et sécuriser la procédure contentieuse ;
- Convenir au plan local du mode de consultation des commissions, dans un cadre général fixé au plan national ;
- Renforcer, organiser et promouvoir le mode projet au sein de l’administration déconcentrée ;
- Mieux intégrer le principe de proportionnalité ;
- Améliorer les outils d’accompagnement mis à la disposition des services déconcentrés et développer le partage de bonnes pratiques ;
- Mettre en place le système d’information nécessaire à la généralisation.
Les différents constats, analyses et recommandations de la mission sont strictement limités aux trois dispositifs étudiés. Ces éléments devraient pouvoir être utilement rapprochés des travaux conduits par les groupes de travail nationaux consacrés plus largement à la modernisation du droit de l'environnement, en particulier en ce qui concerne la démocratie environnementale, l’évaluation environnementale (autorité environnementale et études d’impact), le contentieux administratif ou encore le permis environnemental unique.
Force est de constater que ni les autorisations uniques, ni le certificat de projet n'atteignent le niveau de simplification attendu par les porteurs de projet, publics ou privés.
La grande majorité des interlocuteurs rencontrés par la mission ont exprimé le souhait que les pouvoirs publics engagent une simplification des règles de droit elles-mêmes (et non simplement leur mise en application) en évoquant tant le droit de l'environnement que le droit fiscal ou social.
En conclusion, l'évaluation illustre bien certains défis essentiels auxquels doit répondre l'administration de l’État pour se moderniser :
- Maîtriser la complexité administrative reportée au sein des services alors qu'elle était auparavant davantage supportée par les porteurs de projets, ce qui nécessite des efforts accrus en matière de simplification ;
- Développer une organisation « en mode projet » pour gérer des procédures de plus en plus intégrées, alors que le modèle hiérarchique reste encore très présent dans la culture de l’État ;
- Réguler la double tension, sous-jacente à de nombreux projets, entre intérêts particuliers et intérêts collectifs, d'une part, entre enjeux environnementaux, sociaux et économiques, d'autre part.
