Mise en œuvre du régime spécifique d'approvisionnement (RSA)

Outremers360.com Rapport de mission d'expertise n°16053

Décembre 2017

Outre-mer, aide communautaire, approvisionnement, aliment pour animaux

Enjeux

Les territoires français d'outre-mer, sous statut de régions ultra périphériques, bénéficient de mesures qui adaptent le droit européen aux besoins locaux dans le cadre d'un Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) au sein duquel le régime spécifique d'approvisionnement (RSA) vise à faciliter l'approvisionnement en produits essentiels à la consommation humaine ou à la production agricole. Ce régime prend la forme d’aides à l’import de produits européens (27 millions d'euros par an) ou d'exonération de droits de douane à l'importation depuis les pays tiers.

Le CGAAER a été chargé de proposer des mesures d'amélioration de ce dispositif.

Méthodologie

La mission a procédé à une analyse documentaire des textes réglementaires, rapports d'audit, rapports annuels d'évaluation et dossiers de contrôle.Elle a rencontré près de soixante-dix acteurs de la mise en œuvre du RSA aux niveaux européen, national et régional : Commission européenne, administrations, corps de contrôles, collectivités.

Elle a enfin interrogé des bénéficiaires directs ou indirects du RSA sur leurs attentes en matière d'évolution du régime.

Résumé

L'instauration de mesures visant à faciliter l'approvisionnement des départements d'outre-mer date de 1989. Ces mesures s'appuient dès l'origine sur un régime d'exonération des droits à l'importation et d'aide à l'approvisionnement en matières premières et de produits de l'Union européenne.

Les évolutions successives de la réglementation ont eu pour effet un élargissement du dispositif à tous les produits agricoles et non plus aux seules céréales, lesquelles restent cependant largement dominantes avec plus de 95% des volumes. Mayotte est atypique de ce point de vue en recourant depuis 2013 au RSA pour son approvisionnement en viandes, produits laitiers et riz destinés à l’alimentation humaine, pour 90% des volumes.

La chaîne d'instruction du régime ne pose pas de difficultés particulières. Au côté de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) - organisme payeur-, elle fait intervenir les directions de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt pour l'enregistrement des opérateurs et l'établissement des bilans d'approvisionnement annuels, et les directions régionales des douanes et droits indirects pour l'imputation des certificats au moment des déclarations en douane. La gestion des certificats, entièrement dématérialisée depuis 2012, donne satisfaction à tous.

Cependant ce dispositif a fait l'objet d'interrogations de la part des corps de contrôles nationaux (Mission de contrôle des opérations dans le secteur agricole et Commission interministérielle de coordination des contrôles), mais aussi d'observations de la Commission européenne. Les questions portent en particulier sur les modalités de vérification de la répercussion de l'avantage octroyé par le RSA sur l'articulation du RSA avec l'octroi de mer et sur la définition de la notion d'« agriculteur utilisateur final ».

Il ressort de l'appréciation des parties prenantes et des évaluations effectuées que le RSA constitue, par son mode de gestion, un outil pertinent pour soutenir l'économie des DOM. La réduction des coûts d'approvisionnement a un effet direct sur le prix de l'alimentation animale, objectif prioritaire qui lui a été fixé par la France, mais aussi sur le coût des intrants pour l'industrie agroalimentaire et sur le prix à la consommation de certains produits de première nécessité.

Sans remettre en cause l'économie générale du dispositif, la mission préconise une évolution du dispositif afin d'en améliorer la gestion et d'en renforcer l'efficacité.

La mission propose de renforcer le dialogue entre les DAAF, les douanes et les collectivités régionales afin de garantir une mise en œuvre cohérente du RSA et de l'octroi de mer.

Afin de sécuriser juridiquement le dispositif et de donner de la visibilité aux opérateurs, la mission recommande de revoir les modalités de contrôle de la répercussion du RSA à l'utilisateur final :

• en conditionnant l'attribution du RSA à un engagement préalable des opérateurs sur leurs prix de vente, contractualisé annuellement avec l'État et les utilisateurs ;
• en simplifiant et harmonisant les méthodologies de contrôle de la répercussion des avantages perçus au titre du RSA, notamment en précisant a priori la notion de marge excessive ;
• en définissant, dans le programme POSEI France, l'agriculteur considéré comme utilisateur final du RSA lorsqu'il s'agit de produits utilisés pour l'alimentation animale. Il est conseillé d'adopter une définition large afin d'atteindre l'ensemble des éleveurs, y compris les petits détenteurs d'animaux.

La mission conseille, par ailleurs, de simplifier les procédures de réexportation des produits ayant bénéficié du RSA.Elle suggère enfin d'anticiper l'augmentation prévisible des besoins budgétaires en lien avec l'évolution des productions locales, en agissant sur plusieurs leviers : optimisation de la gestion du régime, augmentation de l'enveloppe RSA, réduction de la liste des produits éligibles, ajustement des montants d'aide unitaires.

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