Évaluation du contrat d'objectifs et de performance de l'ONF
12/07/2019
Jean-Baptiste Cuisinier, Claude Ronceray
Une mission interministérielle a été chargée d'évaluer le contrat d'objectifs et de performance 2016-2020 de l'Office national des forêts (ONF) en vue de formuler des propositions de pistes d'évolution de l'établissement dans la perspective du prochain contrat…

Rapport de mission interministérielle de conseil n° 18134

Juillet 2019

Mots-clés : ONF, Office national des forêts, contrat d'objectifs et de performance

Enjeux

L’Office national des forêts (ONF) est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) créé en 1964 pour prendre la suite de l’administration des eaux et forêts comme gestionnaire des forêts domaniales de l’État et des forêts des collectivités territoriales auxquelles s’applique le « régime forestier ». Dans ce cadre, il gère les forêts publiques selon une triple approche économique, environnementale et sociale.

Une mission interministérielle a été chargée d'évaluer le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2016-2020 de l'ONF en vue de formuler des propositions de pistes d'évolution de l'établissement dans la perspective du prochain contrat.

Méthodologie

La mission interministérielle était composée de Jean-Pierre Dalle (IGA), de Christian Barthod (CGEDD), de Véronique Bied-Charrenton et Samuel Berger (IGF), et de Jean-Baptiste Cuisinier et Claude Ronceray (CGAAER).

Elle a procédé à une analyse des documents financiers de l'ONF afin d'établir un diagnostic de sa situation et a complété cette analyse par des déplacements et des entretiens.

Résumé

Constats et recommandations

La mission a d'abord pris la mesure de la compétence et de l’engagement des agents et employés de l’office. Cette communauté de travail constitue une richesse exceptionnelle qu’il est primordial de conserver, pour faire face au défi de la préservation du bien commun forestier dans un contexte de changement climatique.

Le fonctionnement de l’ONF est fragilisé par des défauts de gouvernance et de pilotage, dont le contrat d’objectifs et de performance (COP) est l’illustration. Le COP est un document public, prévu par le code forestier, qui mêle la stratégie à moyen terme de l’établissement et des obligations de nature commerciale ou managériale qui devraient normalement relever de la responsabilité du directeur général. La structure même d’un tel COP paraît ainsi peu adaptée à une entité profondément engagée dans une activité de nature entrepreneuriale.

D’une manière générale, la mission s’est étonnée que beaucoup de décisions stratégiques, prises tant par l’établissement que par ses tutelles, ne soient pas adossées à des études d’impact et ne s’appuient pas sur des outils de pilotage et d’aide à la décision.

Le manque de transparence de l’office, quant à ses coûts de gestion et quant à l’articulation entre ses activités liées au régime forestier et ses activités de nature concurrentielle, a considérablement tendu ses relations avec les collectivités territoriales propriétaires. Certaines contestent désormais la légitimité d’imposer un gestionnaire unique pour les forêts publiques.

Du fait de la déficience d'outils de pilotage, la mission a rencontré des difficultés pour rassembler des données fiables permettant d’asseoir son diagnostic et de chiffrer ses propositions. En particulier, le système de comptabilité analytique de l’office n’a pu être exploité compte tenu de sa complexité et de son manque de traçabilité. Des éléments structurants ont pu cependant être mis en lumière.

Le résultat net de l’ONF a fluctué sur la période 2008-2018 entre +12,1 M€ (en 2016) et -14,6 M€ (en 2010). Le résultat net cumulé sur onze exercices s’élève à -5,7 M€, ce qui équivaut à un quasi-équilibre. Dans ce contexte, la progression de l’endettement de l’établissement peut sembler surprenante. Le résultat net comptable n’est en réalité pas un indicateur permettant de rendre compte de manière pertinente de la performance financière de l’établissement, en raison de l’application de diverses procédures et conventions comptables. La mission a reconstitué un tableau de financement mettant en lumière un besoin structurel de financement, hors dette nouvelle et subvention d‘équilibre, de l’ordre de 55 M€ annuels.

La consolidation du modèle économique de l’ONF repose sur une révision de son mandat et de son cadre de gouvernance et sur une réorganisation interne. La mission recommande a minima de clarifier le mandat de l’établissement, y compris en revenant sur certaines dispositions du code forestier, qui prévoient l’intervention de l’État dans la gestion courante de l’établissement. Ces mesures permettraient à l’office d’engager sur plusieurs années une démarche de réorganisation, portant sur ses fonctions support, ses ressources humaines, ses outils de gestion forestière, sa politique commerciale et ses activités concurrentielles. Les pistes identifiées dans le rapport doivent permettre de couvrir le besoin de financement de l’office et de commencer à résorber sa dette. Le conseil d’administration devrait être réduit (12 membres au lieu de 30), présidé par un PDG, et aucun administrateur ne devrait se trouver en conflit d’intérêt avec l’office.

Les impacts à venir du changement climatique et la volatilité des prix du bois font peser des risques importants sur le modèle économique actuel de l’ONF. L’organisme devra disposer d’une organisation solide et d’une garantie suffisante sur la disponibilité des ressources nécessaires à la gestion de ces aléas, afin d’assurer la gestion durable du patrimoine forestier public.

Dans ce cadre, la mission propose trois scénarios d’évolution du modèle de gouvernance et de financement pour la gestion des forêts publiques françaises :

  • maintenir le modèle actuel de gestion pour compte propre de la forêt domaniale et de gestion pour compte de tiers de la forêt communale en l’améliorant sur des points clés ;
  • mettre en place un mandat de gestion des forêts domaniales sur le modèle de la gestion d’actifs pour compte de tiers ;
  • créer une agence nationale des forêts publiques pour la gestion du bien commun forestier.

Les mesures proposées ne nécessitent pas de modifier le statut juridique de l’ONF. En revanche, la mission préconise de modifier le code forestier pour faire de l’ONF un EPIC de droit commun, à même de maîtriser sa gestion des ressources humaines, et d’améliorer la transparence financière de l’établissement dans le cadre d’une filiale dédiée aux activités concurrentielles.

Télécharger le rapport :