Bilan du dispositif des organismes uniques de gestion collective de l'eau
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Une mission interministérielle a été chargée de dresser un bilan du dispositif des organismes uniques de gestion collective de l'eau.
Pascal Xicluna / agriculture.gouv.fr
Rapport de mission interministérielle de conseil n°19089
Août 2020
Mots-clés : organisme unique de gestion collective, plan annuel de répartition, schéma d’aménagement et de gestion de l’eau, volume prélevable, zone de répartition des eaux
Enjeux
Si l’eau est un bien commun précieux, elle est aussi une source de rivalités entre usagers. Elle requiert une gestion collective fondée sur des analyses partagées, pour aboutir à des réponses répondant à l’intérêt commun, en particulier dans un contexte de rareté croissante.
La loi de 2006 sur l’eau a créé les organismes uniques de gestion collective de l'eau (OUGC). Elle avait pour objectif d’instaurer une gestion collective de l’eau dédiée à l’irrigation grâce à de nouvelles modalités de partage de l’eau entre tous les préleveurs. Où en est-on aujourd’hui ? Les OUGC apportent-ils des réponses dans le domaine agricole ? Sont-ils assez robustes pour constituer l’un des instruments de gestion collective pour l’irrigation ?
Le CGEDD et le CGAAER ont été chargés de dresser un bilan des OUGC : mise en œuvre de leurs missions, difficultés rencontrées et bonnes pratiques, modalités d'accompagnement des OUGC par les agences de l'eau et les collectivités, qualité des règlements intérieurs et des plans de répartition des prélèvements d’eau, …
Méthodologie
La mission interministérielle était composée de Bruno Cinotti et Bertrand Galtier du CGEDD et d'Yves Granger du CGAAER.
La mission a voulu donner une appréciation sur les OUGC et préciser les mesures qui permettraient à ces dispositifs de jouer au mieux leur rôle. À cette fin, elle a rencontré sur quatre bassins métropolitains (Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Seine-Normandie, Rhône-Méditerranée) une quinzaine d’OUGC parmi les 49 qu’elle a dénombrés. Elle a collecté et analysé une vingtaine des rapports annuels transmis aux préfets. Ses travaux se sont déroulés de novembre 2019 à juillet 2020.
Résumé
L’histoire des OUGC est jonchée d'un certain nombre d'obstacles que la mission a identifiés :
- Un enthousiasme modéré d’une partie de la profession agricole et des compromis politiques ont retardé leur mise en place ;
- Certains interlocuteurs du monde agricole semblent considérer qu’il y aurait un droit d’accès automatique à l'eau pour l’agriculture, y compris en période d’étiage ;
- Des textes réglementaires et une circulaire d’application laissant subsister d’importantes fragilités juridiques, ainsi qu’une grande complexité rendent le dispositif peu attractif malgré l’accompagnement administratif et financier apporté par les directions départementales des territoires et de la mer et les agences de l’eau ;
- Les OUGC ont le sentiment de devoir porter seuls la charge de la connaissance des équilibres ressources-besoins, alors que celle-ci aurait dû, dans une logique d’équité, être répartie sur l’ensemble des usages prélevant de l’eau.
Néanmoins, la mission a constaté le besoin d’une vision collective partagée de la gestion de l’eau sur un territoire hydrologique cohérent, tout particulièrement au regard des effets du changement climatique et de la raréfaction annoncée de la pluviométrie estivale. L’OUGC apparaît comme une réponse pertinente sous réserve de disposer de volumes prélevables globaux (i.e. pour l’ensemble des usages), de leur répartition entre les différents usages selon les saisons et dans le cadre d’un dialogue et d’une gouvernance de l’eau par sous-bassin.
Il importe donc d’approfondir les modalités de détermination des volumes prélevables, d’instaurer un cadrage systématique par les SDAGE et d’affirmer que les commissions locales de l’eau (CLE) doivent être en charge de leur détermination, même là où une démarche de SAGE n’est pas engagée. En effet, de par sa gouvernance, ses compétences et la dimension hydrographique de son périmètre d’intervention, la CLE offre de solides garanties pour aboutir à des volumes prélevables s’imposant à tous les usages et usagers.
Sur les questions de gouvernance, de statut et de relation entre irrigants et OUGC, la mission recommande d’imposer un ensemble de règles minimales à ces organismes :
- Confirmer par voie réglementaire l’obligation pour un OUGC d’adopter formellement des règles de répartition de l’eau, prenant en compte certains critères comme l’accueil de nouveaux irrigants ou la nature des cultures pratiquées ;
- Formaliser le lien entre irrigant et OUGC, soit par l’adhésion de l’irrigant à l’OUGC (lorsque le statut de la structure hôte s’y prête), soit par un contrat récapitulant les règles de répartition de l’eau et de participation financière ;
- Permettre la représentation des irrigants dans au moins une structure de gouvernance de l’OUGC.
La mission propose d’alléger les procédures d’établissement des plans annuels de répartition (PAR) en supprimant l’homologation par le préfet, ainsi que l’avis obligatoire des Conseils départementaux de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Elle propose toutefois que le préfet conserve la possibilité de modifier le PAR en cas de non-respect de l’autorisation unique de prélèvement et que soit qualifié en infraction contraventionnelle le non-respect du PAR.
Enfin, la mission estime que d’importants progrès doivent être réalisés par un meilleur partage de données entre OUGC, services de l’État et agences de l’eau.
Ainsi, à condition d’être consolidé par une meilleure assise juridique et une formalisation de ses liens avec l’irrigant, l’OUGC est un dispositif à promouvoir, y compris hors des zones de répartition des eaux, pour préparer l’agriculture irriguée de demain aux défis du changement climatique.