Nouvelle-Zélande

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Contexte agricole et relations internationales

Ce qu'il faut retenir

Environ 55 % du territoire néo-zélandais (11,7 millions d’hectares) est utilisé par l’agriculture, dont plus de 90 % par les pâturages.

La production est essentiellement orientée vers l’élevage.

L'agriculture occupe une place prédominante dans l'économie néo-zélandaise, moins pour sa contribution au PIB (5 %) que pour la contribution du secteur aux exportations : les produits agricoles et agroalimentaire dans leur ensemble représentent 57,5 % des exportations du pays, le secteur laitier à lui seul assure 27,3 % des exportations totales.

La Nouvelle-Zélande est ainsi le 1er exportateur net mondial de produits laitiers.

La Nouvelle-Zélande indique qu'elle n'attribue plus aucune aide directe à son agriculture, mais le secteur agricole bénéficie d'interventions gouvernementales.

Les filières se caractérisent par la force de leur organisation économique : deux quasi-monopoles : Fonterra (coopérative de collecte, de transformation et d'exportation du lait) et Zespri (exportation des kiwis) ont succédé aux offices nationaux de commercialisation après leur démentèlement.

Les échanges avec la Chine croissent chaque année. Les exportations vers ce pays ont triplé en cinq ans pour représenter, en 2012, 15 % des exportations néo-zélandaises générales.

La Nouvelle-Zélande a un profil environnemental singulier pour un pays de l'OCDE ; près de la moitié des émissions de gaz à effet de serre est due au secteur agricole.

Production agricole

En 2012 la production laitière s’est imposée, depuis trente ans, comme la plus rentable, conduisant à une augmentation constante du cheptel bovin laitier qui a atteint 6,5 millions de têtes, dont 4,8 millions de vaches laitières en production avec 19,1 millions de litres de lait annuels et 1,685 millions de tonnes de matière sèche, soit une augmentation de 11,3 % par rapport à l'année précédente. Cette forte augmentation s'explique à 80 % par l'augmentation du rendement par vache et à 20 % par celle du nombre de vaches. La coopérative Fonterra domine la filière et collecte environ 90 % du lait produit dans le pays.

Inversement, les exploitations productrices de viande ovine et bovine ont reculé : le cheptel ovin a été divisé par deux depuis 1980 représente 31,2 millions de têtes en 2012. Ces exploitations sont désormais limitées aux terrains peu adaptés à l'élevage laitier (zones de moyenne-montagne). Les cours mondiaux se sont améliorés en 2011 et 2012 et les perspectives sont devenues meilleures que dans les dernières années.

Les besoins alimentaires de ces différents élevages reposent quasi exclusivement sur les pâturages. Le climat néozélandais permet une pousse de l'herbe en abondance tout au long de l'année et n'exige que peu d'investissements en capitaux, en bâtiments, en machines agricoles et en compléments alimentaires.

Afin de minimiser les coûts de production, la production de lait est alignée sur la pousse de l'herbe, avec, de ce fait, une production quasiment nulle en été (en juin et juillet). Toutefois, l'expansion de la production laitière, en particulier dans l'île du Sud, est allée de pair avec une intensification des systèmes de production (fertilisation des prairies, recours à l'ensilage de maïs en complément du pâturage), induisant la montée de préoccupations environnementales, notamment pour des enjeux de qualité de l'eau.

Le nombre moyen de têtes de bétail par exploitation est élevé (393 par exploitation laitière en moyenne, chiffre qui a plus que triplé en 30 ans et a augmenté de plus de 120 % dans les dix dernières années), tout comme le chargement moyen par hectare (2,83 vaches laitières en moyenne par hectare lors de la saison 2011-2012, entre 1 et 2 en France suivant les régions). L’ensemble de ces facteurs permet à ces systèmes d'afficher des coûts de production parmi les plus faibles au monde. Le nombre de boeufs élevés pour la viande continue de baisser (au 30/6/12, il s'élevait à 3,7 millions, soit - 15 % par rapport à 2009) du fait de la plus grande rentabilité de l'élevage laitier.

Parallèlement à ces élevages traditionnels, une « nouvelle » production, celle de cervidés (dont l’effectif a crû jusqu'à 1,7 million de têtes en 2004, mais qui décline depuis lors pour être ramené à 1 million en 2012), a émergé, trouvant un débouché principalement dans l'exportation vers l'Union européenne. Cette production subit aussi la concurrence de la rentabilité supérieure de la production laitière et se trouve maintenant confinée sur les surfaces moins propices à cette dernière. Bâti sur une image de petit producteur de vins de qualité, le secteur viti-vinicole a connu un essor spectaculaire au cours des vingt dernières années. En 1985, il était seulement naissant (2 millions de dollars néo-zélandais d'exportations), mais la croissance a été très forte au cours de la dernière décennie. Le nombre d'exploitations s'est élevé à 703 en 2012, près du double de celui de 2000. Entre temps, le montant des exportations a augmenté de 700 %. Il a atteint un niveau record de 761,1 millions € en 2012, en augmentation de 7,9% sur l'année précédente, ce qui reflète la récolte très élevée de 2011. Mais celle de 2012, avec 269 000 tonnes, a été inférieure de 18 % à celle de l'année précédente et similaire à celle de 2010. Pour avoir séduit de nombreux investisseurs (les surfaces plantées ont augmenté de 7 160 ha en 1994 à 34 020 ha en 2012), la filière reste fragile, avec le risque périodique de surproduction (les prix bas constatés depuis 2009 ont cependant limité l'expansion des surfaces plantées). Mais la Nouvelle-Zélande promeut de plus en plus ses terroirs les plus réputés, ce qui permet globalement d'obtenir une bonne valorisation de ses vins.

S’agissant des fruits et légumes, les principales productions sont celles du kiwi (ZESPRI principale coopérative) et des pommes. Malgré la décroissance constante des surfaces consacrées aux pommes depuis 50 ans (8 800ha en 2011, soit - 42 % depuis 1995), les exportations ont atteint un niveau record de 300 000 tonnes en 2011, le deuxième plus important niveau en six ans, pour un montant de 222 millions d'euros. ENZA est le principal acteur de cette filière. La Nouvelle-Zélande est le deuxième producteur mondial de kiwis (400 000 tonnes), derrière l’Italie, avec environ un quart de la production mondiale. Elle a exporté plus de 300 000 tonnes en 2012, pour une valeur de 680 millions d'euros, en augmentation de 8,6 % sur l'année précédente. Ses vergers sont affectés depuis fin 2010 par l'apparition d'une bactérie (la PSA) sur l'espéce Gold, qui a touché 800 ha à la fin 2012. Mais les nouvelles variétés de Gold, résistantes au PSA, ont minimisé l'impact de la maladie, et les hauts cours des Gold ont malgrè tout poussé à la conversion en faveur de cette espèce, dont l'importance relative reste croissante. Nous constatons aussi l'importance prise depuis peu par la production des avocats, encore inexistants voici vingt ans. Le montant de leurs exportations a quadruplé depuis 2005 pour atteindre 41 M€ en 2012 (+ 89 % sur 2011).

La sylviculture s'exerce en dehors des 8 millions d'hectares de forêt primaire protégée au sein de réserves et parcs nationaux. L'industrie forestière néo-zélandaise repose essentiellement sur des forêts de plantation qui couvrent 1,7 million d'hectares (en France la surface forestiere est de 14,9 millions d'hectares) principalement en pins radiata. La filière emploie quelque 17 000 personnes. En 2012, ont été extraits 27,5 millions de mètres cubes de bois (21,1 millions de mètres cubres pour la France en 2011)) (+ 4,8 % par rapport à 2011). La forte demande internationale, notamment pour satisfaire les besoins chinois croissants en matériaux de construction, s'est traduite par une augmentation de 7,6 % de l'exportation de grumes (13,8 millions de mètres cubes), mais les cours en baisse ont réduit le montant total des exportations de la filière de 4,5% à 2,8 milliards d'euros.

Politique agricole

Au début des années 1980, la Nouvelle-Zélande a entrepris une libéralisation du secteur agricole qui a abouti à la suppression des subventions directes aux agriculteurs et à la dissolution officielle des offices étatiques de commercialisation (« boards ») par lesquels transitaient l’ensemble des exportations du pays. Leur ont succédé des entreprises commerciales, Zespri et Fonterra, qui détiennent un quasimonopole des exportations, respectivement des kiwis et des produits laitiers. Ces entreprises sont actuellement sous le feu des critiques. Les entraves à la concurrence qu'elles constituent sont dénoncées, en interne, par les entreprises et les consommateurs néo-zélandais qui s'estiment lésés par le système, en externe, par les autres pays, qui considèrent leur existence comme l'équivalent d'une subvention aux exportations et notent une contradiction entre ces positions et celles, libérales, portées par la Nouvelle-Zélande, en particulier en tant que pays fondateur du groupe de Cairns.

La Nouvelle-Zélande est l’un des pays développés les plus dépendants de ses exportations, ce qui se traduit par une forte implication dans les négociations commerciales multilatérales, et la panne du Cycle de Doha explique la multiplication d’Accords de libre-échange bilatéraux ou régionaux par Wellington.

En matière environnementale, le principal texte législatif visant à préserver l'environnement néo-zélandais est la Loi sur la Gestion des Ressources Naturelles (Resource Management Act) de 1991. Le pays dispose également d’un marché de quotas d’émissions carbone, mais sous la pression exercée par les lobbies agricoles et étant donné l’importance économique du secteur, la date d’entrée de l’agriculture dans ce système a été reculée à plusieurs reprises (et aucune date n'est plus retenue pour le moment). Afin de contrebalancer l'impact négatif des de l'étiquetage de l'impact environnemental des produits, en particulier des « food-miles » (marchés éloignés) et le souhait que pourrait avoir le consommateur étranger de se nourrir au plus près de la production, les exportateurs néo-zélandais capitalisent sur l'image d'un pays « pur et vert ». Le secteur agricole est cependant directement responsable de certains des problèmes environnementaux les plus critiques auxquels le pays est confronté : l'érosion et la déforestation, la pollution des cours d'eaux et les émissions de gaz à effet de serre (47 % des émissions du pays proviennent de l'élevage).

Aucune culture commerciale OGM n’est présente dans le pays. Certains produits génétiquement modifiés sont toutefois importés pour l’alimentation animale (élevage laitier et de volailles). Des recherches sont en cours, notamment par l’organisme de recherche public AgResearch, sur l’utilisation d’OGM pour améliorer les qualités commerciales du lait ou produire des protéines à usage thérapeutique. Ces essais suscitent un débat au sein de la population, dont une part importante voit dans la production d’organismes génétiquement modifiés une menace pour l’image « verte et pure » qu’elle associe à son pays.

Echanges commerciaux

La Nouvelle-Zélande, petit pays au marché intérieur restreint, a développé un secteur agricole orienté vers l’exportation, au point de lui conférer un poids important sur les marchés mondiaux, en dépit de volumes de production faibles à l’échelle internationale. Elle ne représente que 3 % du lait et 6 % des agneaux produits dans le monde, mais exporte plus de 90 % de sa production. Elle assure 35 % des échanges mondiaux de lait, 50 % de ceux de beurre, 75 % des volumes d’agneaux sur le marché mondial. Globalement, les produits agricoles représentent plus de la moitié des exportations du pays.

Les principales exportations agricoles

  • Produits laitiers (1er exportateur mondial et 8e producteur mondial), avec 8,83 milliards d’euros de juillet 2011 à juin 2012, soit 26,7 % des exportations totales du pays ;
  • Viande ovine (1er exportateur et 3e producteur mondial) et bovine, avec 3,3 milliards d’euros en 2012, soit 11,2 % des exportations ;
  • Fruits (1er exportateur mondial de kiwis) : 1098 millions d’euros exportés en 2012.

Les exportations de produits provenant de l’exploitation forestière augmentent fortement depuis quelques années, du fait de la demande chinoise.

Les principaux partenaires commerciaux

Les échanges néo-zélandais, historiquement concentrés sur le Royaume-Uni et avec seulement quelques produits, se sont, au début des années 1980, diversifiés à la fois sectoriellement et géographiquement, d'abord vers l’Australie puis vers les pays d'Asie. La crise économique mondiale de 2008, qui a épargné les économies chinoise et australienne, a conforté la nouvelle orientation géographique des exportations de la Nouvelle-Zélande.

L’Australie reste le premier partenaire commercial de la Nouvelle- Zélande avec 11 milliards d'euros d'échanges. Elle est suivie par la Chine (9,5 milliards d’euros d’échanges), vers laquelle la croissance des exportations est surtout portée par la poudre de lait et le bois.

Accords internantionaux

La Nouvelle-Zélande est membre de l'Organisation des Nations-Unies (ONU), de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), de la Coopération économique pour l’Asie-Pacifique (APEC), de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international (FMI).

Dynamique des accords commerciaux bilatéraux

Partisan d’un achèvement du cycle de Doha, le gouvernement néo-zélandais a multiplié cependant la négociation d’accords bilatéraux, en particulier avec les états d’Océanie et de l'Asie/Pacifique.

La relation commerciale avec l’Australie, qui est venue succéder à celle avec la Grande-Bretagne, modifiée suite à son adhésion à la CEE, en 1972, a fait l’objet en 1983 d’un accord de libre échange (Australia-New Zealand Free Trade Agreement), renforcé et étendu depuis à l’ASEAN.

Le commerce avec les petites nations du Pacifique austral (hors territoires français) constitue également un partenariat traditionnel pour la Nouvelle-Zélande. Il est régi par les accords du South Pacific Regional Trade and Economic Cooperation Agreement (SPARTECA). La Nouvelle-Zélande a développé de longue date ses liens au sein de l’organisation de coopération régionale, le Forum des Îles du Pacifique (Pacific Island Forum, seize nations), créé en 1971 et destiné à promouvoir le développement des relations commerciales et économiques.

En avril 2008, la Nouvelle-Zélande a été le premier pays de l’OCDE à signer un accord de libre-échange avec la Chine, entré en vigueur le 1er octobre 2008. En peu de temps la Chine est devenue le deuxième partenaire commercial de la Nouvelle-Zélande : 12,7 % des exportations néo-zélandaises et 16 % des importations (au 1er rang) en 2012, contre 5 % en 2000. Au premier trimestre 2013, elle est même devenue son premier marché à l'exportation.

D’autres accords de libre-échange ont donné à la Nouvelle- Zélande un accès au marché de Hong-Kong, et progressivement à ceux du Sud-est asiatique (Singapour, Thaïlande, Malaisie). Des accords sont également en négociation avec l’Inde, la Corée, le Conseil de Coopération du Golfe, la Russie, et différents pays – dont les Etats-Unis – au sein du TPP (Trans-Pacific Partnership).

En ce qui concerne l’Europe, Tim Groser, ministre du commerce, déclarait en avril 2011 que « les discussions relatives à la possibilité d’un partenariat économique stratégique avec l’UE se poursuivent, même si celui-ci ne sera pas prêt à être négocié pendant au moins les deux prochaines années ». La Nouvelle-Zélande bénéficie, depuis l'adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE, de la « clause grand-père » au sein de l’Union européenne, qui lui accorde l’entrée d’un quota de 228 254 tonnes équivalent carcasse (tec) de viande ovine, libre de droits de douane, vers l'Union européenne. Depuis le mois de juillet 2011, elle dispose également d'un quota annuel libre de droit de douane de 1 300 tec de viande de boeuf nourri au grain.

Des négociations ont été actuellement en cours entre l'Union européenne et la Nouvelle-Zélande en vue de la conclusion d'un accord cadre qui devrait être signé en 2013.

Il est spécifiquement précisé que les questions tarifaires, les subventions agricoles et l'accès préférentiel au marché ne relèvent pas du champ d'application de cet accord.
L'Union européenne a souhaité que soit incluse la mention des indications géographiques dans le domaine de la coopération au sujet des droits de la propriété intellectuelle.

Position de la Nouvelle-Zélande à l’OMC et groupe de Cairns

Se considérant comme un des pays perdants en cas d'échec du cycle de Doha, la Nouvelle-Zélande continue à plaider pour une conclusion ambitieuse de cette négociation. Membre fondateur du groupe de Cairns, elle défend, avec l’autorité que lui donne sa forte représentation dans les instances les plus élevées de l’OMC, ses objectifs : élimination du soutien interne, forte réduction des barrières douanières, élimination des restitutions à l’exportation, etc.

La Nouvelle-Zélande est signataire d'un accord vétérinaire SPS avec l'UE

L’accord vétérinaire entre la Nouvelle-Zélande et l’Union européenne, entré en vigueur en février 2003, reconnaît l’équivalence de mesures sanitaires entre les deux parties. Il doit faciliter les échanges commerciaux de nombreux produits d'origine animale et d’animaux vivants.

Deux litiges qui persistaient dans les relations commerciales bilatérales entre la France et la Nouvelle-Zélande ont trouvé leur dénouement au cours des dernières années. Le premier, portant sur les produits à base de lait cru a été résolu en juillet 2010, avec l’autorisation d’importer ces produits en Nouvelle-Zélande. Le second, relatif aux produits à base de viande de porc crue, interdits à l’importation depuis 2001, a connu une avancée significative en 2011 avec l'autorisation attendue. Un recours de la filière de production locale retarde cependant le processus.

Gouvernance mondiale sur l’agriculture

La Nouvelle-Zélande jouit au sein des instances commerciales multilatérales d’une forte représentation : John Adank est devenu, le 18 novembre 2011, le huitième président des négociations sur l'Agriculture au sein de l'Organisation mondiale du commerce et le quatrième Néo-Zélandais successif à occuper ce poste après Tim Groser (2003 à 2005), Crawford Falconer (2005 à 2009) et David Walker (2009 à 2010), sans oublier que Mike Moore fut le DG de l’OMC de 1999 à 2002.

Pour les gouvernements successifs à la tête du pays, le développement du commerce international est le principal levier de diminution de la pauvreté et de la faim dans le monde. Le gouvernement actuel présente ainsi l'ouverture des frontières aux produits des pays exportateurs de denrées alimentaires, dont la Nouvelle-Zélande, comme une réponse aux questions de sécurité alimentaire.

La Nouvelle-Zélande est membre du comité de la sécurité alimentaire (CSA) de la FAO mais ne soutient pas le positionnement de cette instance comme pilier politique du partenariat mondial pour l'agriculture, la sécurité alimentaire et la nutrition.

Elle a demandé à participer aux débats au sein du G20, ce que la présidence mexicaine a accepté. La Nouvelle-Zélande soutient dans ce cadre les positions de l'Australie en particulier sur le commerce.

L’Alliance mondiale de recherche sur les gaz à effet de serre en agriculture

Le gouvernement néo-zélandais a, lors du sommet de Copenhague en 2009, proposé une alliance mondiale de recherche sur les gaz à effet de serre en agriculture. Cette alliance réunit désormais 34 états et a pour objectif de coordonner les recherches sur la réduction des gaz à effet de serre agricoles à l'échelle internationale. La France, consciente de l'importance stratégique de cette alliance, a assuré en mars 2011 la tenue d'une réunion préparatoire à la ministérielle du 24 juin 2011, date à laquelle la Charte de l'Alliance a été officiellement signée.

Négociations au sein de la convention cadre des Nations unies sur le changement climatique

La France et la Nouvelle-Zélande jouent un rôle moteur dans les négociations climat au sein de Convention cadre des NU sur le changement climatique (CCNUCC) pour que l'agriculture soit prise en compte dans le futur accord post 2020. L'objectif des deux pays est bien d'apporter, au travers d'un programme de travail, des réponses scientifiques sur la meilleure manière d'encourager des pratiques/techniques et des politiques qui contribuent à la fois à atténuer les émissions de GES (avec la déforestation, près de 30 % des émissions totales de GES), à s'adapter au changement climatique (la production agricole est directement impactée par des modifications de pluviométrie et de températures et par l'augmentation des évènement extrêmes), tout en tenant compte des implications en matière de sécurité alimentaire :effet du changement climatique sur la capacité de production et, potentiellement, effet de certaines mesures d'atténuation telles que la réduction de l'usage de fertilisants azotés minéraux ou bien l'extensification de la production.

La Nouvelle-Zélande souhaite, part cette activité dans le domaine climatique, réduire la part de l'agriculture dans ses émissions agricoles domestiques, mais également en faire un argument pour accroître la compétitivité de ses produits agricoles sur les marchés internationaux (lait, viande, vin, kiwis et bois notamment). La question de la sécurité alimentaire est également importante pour ce pays qui espère développer son avantage comparatif agricole pour "nourrir le monde".

Relations bilatérales

La France et la Nouvelle-Zélande sont liées par leur implication dans la région Pacifique. Néanmoins, d'un point de vue agricole et agroalimentaire, les relations institutionnelles sont assez peu poussées.

Les étudiants de l'enseignement agricole sont demandeurs d'expériences professionnalisantes en Océanie et en particulier en Nouvelle-Zélande dans les domaines de la production agricole et animale. Le MAAF a financé 113 mobilités en 2012, essentiellement pour les étudiants de l'enseignement supérieur ingénieur et vétérinaire.

Sources : Banque Mondiale (surface, populations, PIB), Programme des Nations unies pour le développement (IDH), Ubifrance (commerce extérieur), Service économique régional de Wellington, Statistics New Zealand et Insee (population), PNUD (IDH), FMI (PIB), FAO Stat (Surfaces), ministère français de l’Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt

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