Mongolie

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Contexte agricole et relations internationales

Ce qu'il faut retenir

Avec une superficie de 1,5million de km2 (3 fois celle de la France) et 50 millions de têtes de bétail pour 3millions d’habitants, la Mongolie dispose d’un potentiel agricole considérable qui reste sous-exploité à ce jour, bien qu’en plein renouveau, compte tenu de la croissance des marchés voisins : Chine et Russie, mais également le Japon, la Corée…

Si la contribution de l’agriculture au PIB (16,5%) et à l’emploi (un tiers de la population active) est en augmentation ces dernières années, la part de l’agriculture dans les exportations a eu tendance à diminuer (7% du total exporté), tandis que la balance demeure déficitaire.

Le secteur agricole pâtit d’un sous-investissement mais bénéficie de financements substantiels de la part des bailleurs de fonds qui ont fait de l’agroalimentaire un volet prioritaire de leur stratégie pays (BERD, BAsD, Banque Mondiale) et ce, afin de promouvoir un modèle de croissance économique durable et soutenable.

Les autorités mongoles ont engagé une réorganisation de la branche agro-industrielle, qui constitue un des volets de la stratégie de diversification de l’économie, en donnant la priorité à l’élevage ainsi qu’aux produits de qualité tels que les produits textiles à haute valeur ajoutée (cachemire).

Production agricole

Les grands espaces mongols font de la Mongolie un lieu traditionnel de prédilection pour l’élevage extensif bovin, ovin, caprin, de chevaux et de chameaux (potentiellement sur plus de 1,2 million de km2). Le pays se positionne également sur quelques marchés à haute valeur ajoutée tel que le cachemire. En matière de productions végétales, la Mongolie, bien qu’elle ne soit pas par son climat, la zone de culture agricole la plus facile, présente des avantages pour certaines productions ciblées (légumières en particulier) d’autant plus que l’abandon des terres cultivées après la période soviétique a pu constituer une jachère forcée. Enfin, ses sols sont peu touchés par les phénomènes de pollution (métaux lourds, pesticides) ; elle peut donc prétendre à des produits de qualité supérieure.

Initié dès 1930, c’est en 1960 que le système de collectivisation en Mongolie atteint sa forme la plus aboutie avec 354 coopératives en opération (negdels en mongol), employant 60% de la population active. à partir de 1962, année de l’entrée de la Mongolie dans le Comecon (Conseil soviétique d’assistance économique mutuelle), les fermes d’état, dont l’activité mécanisée s’est prioritairement orientée vers la culture, se sont développées au détriment des coopératives. On dénombrait 52 fermes d’état et 255 coopératives en 1985. Le modèle-type de la ferme d’état reposait sur 500 employés, 26 200 têtes de bétail, 178 000 ha, et récoltait 12 000 tonnes de céréales par an, tandis qu’une coopérative gérait en moyenne 61000têtes de bétail, 450 000ha, et récoltait 500tonnes de céréales par an.

Suite à l’éclatement de l’Union soviétique, le cadre de régulation étatique a disparu au fil des deux vagues de privatisation des coopératives et des fermes d’état, respectivement en 1991 et 1992, et s’est traduit par un vacuum juridique, mais sans toutefois revenir sur le statut légal de la propriété foncière, qui reste jusqu’à aujourd’hui propriété de l’état (du « peuple mongol ») pour des raisons de sécurité nationale ainsi que par respect des traditions nomadiques.

L’élevage autrefois contrôlé par l’Etat a été victime d’un effet d’aubaine qui a permis à chaque éleveur individuel de se constituer un cheptel à titre privé. Le nombre de têtes de bétail a ainsi plus que doublé, passant de 23 millions en 1985 à plus de 40 millions durant les années 1990. Cette explosion affecte encore aujourd’hui l’agriculture mongole : surpâturage, déforestation, et vulnérabilité des éleveurs aux aléas climatiques du fait d’une trop grande dépendance à un seul sous-secteur, l’élevage ; tandis que les importations alimentaires ont progressé au détriment des cultures nationales, dont la part dans l’agriculture a chuté après 1990.

Aujourd’hui, le nombre de sociétés mongoles actives dans le domaine agricole, tous secteurs confondus, est d’environ 3 500 unités de production, soit le double par rapport à 2010. Compte tenu d’un maillage territorial encore insuffisant, l’éclatement des exploitations dispersées sur une vaste étendue affecte la production. Le Ministère de l’agriculture estime qu’environ 10% seulement de la viande et 10% du lait sont transformés en produits finis. Une cinquantaine d’acteurs opère en Mongolie, tous secteurs confondus, mais une poignée d’entre eux domine le marché national, à l’image de Suu dans le domaine laitier (60% du marché laitier national), Makh Impex dans le secteur de la viande, ou encore APU sur le marché des boissons.

Elevage et produits d’élevage (cheptel 2014 : 50 M de têtes de bétail)

Traditionnellement l’élevage extensif dans les steppes a toujours été un secteur clé de l’économie mongole (80% de la production agricole provient de l’élevage, produits textiles compris). Si le cheptel s’est reconstitué à hauteur de 50M de têtes de bétail, la part des animaux et des produits d’élevage ne représente que 1% des exportations. La viande est pourtant considérée comme un produit à fort potentiel d’exportation sur les deux marchés voisins à forte croissance (Russie et Chine), mais aussi vers le Japon (signature d’un accord de libre-échange récemment portant sur l’exemption des taxes sur la viande et les produits laitiers mongols). Or, si le troupeau mongol est important en nombre, la production de viande reste très faible en raison du peu de compétitivité, du manque de gestion productive (le cheptel est d’abord du capital sur pieds) et d’une génétique spécifique ainsi que d’une mauvaise et/ou sous-alimentation dans les zones de pâturage ouvertes et mettant à rude épreuve le bétail l’hiver. En outre, des crises sanitaires impactent les troupeaux régulièrement (fièvre aphteuse…). Des marges de progrès existent concernant les normes sanitaires (avec l’instauration d’un système de traçabilité efficace) et l’emballage, conditions sine qua non à l’exportation vers les marchés voisins, mais également vers les pays européens.

En dépit d’une production laitière de 511ml/an, 10% seulement du lait est transformé. La qualité du lait transformé est irrégulière en raison, d’une part, de cultures fourragères insuffisantes, seules à même de garantir une alimentation stable en été comme en hiver et, d’autre part, des dommages subis lors de la collecte du lait. Les acteurs du marché (10 pour un marché local de 1,5M d’habitants dans la capitale) ne sont pas compétitifs par rapport aux producteurs d’envergure internationale (européens et néozélandais). Pour des raisons de coûts, 90% du lait en poudre provient de Russie. La quasi-totalité du lait mongol est consommée localement dans les aïmags (frais ou pour faire d’autres produits laitiers, type fromages traditionnels). Les handicaps du marché laitier s’expliquent par un réseau de transports faiblement densifié et par un système organisé de collecte du lait en voie d’amélioration (manutention, stockage, distribution).

La concurrence étrangère dans le secteur de l’élevage (technologies d’élevage comme produits finis) est russe, allemande, tchèque, australienne et nord-américaine. La France y est présente via quelques sociétés sur la fourniture de génétique bovine et caprine, de vaccins vétérinaires ainsi que sur des équipements d’élevage ou de l’appui technique.

Cachemire (5 000t)

Produit emblématique de l’agriculture mongole, le cachemire emploie 7% de la main d’oeuvre du pays. Il contribue à environ 5% du PIB. Le cachemire brut et ses produits dérivés représentent le deuxième poste d’exportation de la Mongolie, soit 80% des exportations agricoles. La part du cheptel caprin dans le cheptel global pose cependant des questions de gestion des pâturages.

Avec 20% de la production mondiale, la Mongolie est le deuxième exportateur de cachemire au monde derrière la Chine (premier avec environ 70% de la production). Environ 50% de la production de cachemire brut est exportée vers la Chine, réduisant de fait le potentiel de cette industrie de transformation en Mongolie. La taxe à l’exportation instaurée en 1996 sur le cachemire brut (à hauteur de 30%), en remplacement de l’interdiction totale d’exporter, n’a pas permis de faire monter en gamme la production locale. Elle a été supprimée en 2009 et remplacée par un système de commodity exchange qui prend une commission de 0,4% sur les transactions. De nombreux producteurs de cachemire mongols vendent à la Chine leur production brute en contournant cette mesure, pourtant censée promouvoir une filière à forte valeur ajoutée. La filière pâtit également d’outils de filage / transformation du cachemire souvent anciens.

Maraîchage et cultures (production 2012 : céréales 479 000 t)

La réorganisation du secteur maraîcher apparaît encore plus flagrante qu’ailleurs. Les surfaces ensemencées ont disparu en grande partie : on comptait plus de 800 000ha en 1985, contre environ 571 000 aujourd’hui. Une infime part des terres arables est irriguée. Suite à l’éclatement des fermes d’état après la période d’influence soviétique, la répartition des terres entre des fermiers peu formés a entraîné l’éclatement de ces structures de grande envergure en unités de production atomisées et la multiplication de fermiers individuels. Les cultivateurs doivent par ailleurs composer avec un climat inhospitalier (le désert de Gobi est caractérisé par de fortes amplitudes thermiques). Un programme public spécifique vise à accroître la production de cultures afin de réduire la dépendance vis-à-vis des importations. Sauf certains produits (pommes de terres, blé, farine), la Mongolie est obligée d’importer ses produits d’alimentation de l’étranger. Le secteur des cultures est caractérisé par une offre limitée de graines et semences, l’absence d’équipements industriels et de système de distribution (chaque producteur distribuant lui-même sa production). Le système de dépôt/vente, auquel ont recours les grandes surfaces en Mongolie, pénalise les cultivateurs qui perdent une grande partie de leurs stocks.

Les principaux opérateurs étrangers dans ce secteur sont les Coréens, Japonais et les Israéliens (irrigation) et depuis peu, quelques Français.

Politique agricole

Le Ministère de l’agriculture et de l’alimentation est le principal organisme public ayant compétence pour conduire les politiques agricoles. Quatre agences sont placées sous la tutelle de ce ministère : le Centre national d’extension agricole (Le National Agricultural Extension Center, NAEC ; la Veterinary and Animal Breeding Agency ; l’Agence vétérinaire et de reproduction animale ; l’Agriculture commodity Exchange, bourse mongole des matières premières agricoles, et la National Center for livestock Gene Bank, le Centre national pour la Banque génétique de sélection animale).

La politique agricole actuelle se focalise en priorité sur l’accroissement de la production, afin d’assurer la sécurité alimentaire du pays et le renforcement du développement rural via notamment la création de filières à valeur ajoutée.

Elle fait l’objet d’un certain nombre de programmes dont les plus importants sont :

  • La Stratégie-cadre de développement du secteur agricole (2006-2015),
  • le Programme national de sécurité alimentaire (2009-2016)
  • le Programme en faveur de l’élevage (2010-2021)
  • le Programme d’assurance-bail indexée, introduit en 2005 pour indemniser les pertes subies par les éleveurs durant les hivers particulièrement rigoureux (Dzud), comme celui de 2010 qui a provoqué des dommages considérables pour l’économie rurale (20% du bétail décimé, soit des pertes de bétails estimées à 360M€).

Si l’Etat finance une partie de ces programmes, la quasitotalité du financement de projets dans l’agriculture et l’agroalimentaire provient de l’aide des bailleurs de fonds comme la BERD, la BAsD, la Banque mondiale (l’aide publique au développement totale reçue par la Mongolie était de 120 €/personne en 2013 dont une grande partie est issue des programmes d’aide alimentaire), et du secteur privé. A noter la difficulté pour les PME/ETI locales d’avoir accès au crédit sur le marché mongol. Toutefois, on notera la volonté des banques locales de développer le micro-crédit et les prêts aux PME : la banque locale Xac Bank et Proparco ont par exemple signé un accord pour faciliter le crédit aux PME dans le domaine agricole et alimentaire.

Selon le dernier examen de la politique commerciale de l’OMC, les politiques agricoles ont globalement atteint leur objectif, à savoir l’autosuffisance de la Mongolie pour certaines cultures (pommes de terre, blé, farine) et la reconstitution du cheptel mongol au niveau d’avant 2010.

Cependant, on note une augmentation de la part des produits transformés (riz, sucre, boissons, fruits et légumes) dans les importations, tandis que le déficit du commerce des produits agricoles se creuse (en outre, les exportations de viande ne génèrent que 2,4M€).

Echanges commerciaux

Comme le montrent les graphiques ci-dessous, les importations agricoles et agroalimentaires mongoles représentent environ 2% des importations du pays contre 12% en 2007. Elles proviennent majoritairement de la Chine et de la Russie.
S’agissant des échanges commerciaux bilatéraux, les produits des industries agroalimentaires représentent le deuxième poste d’exportation de la France vers la Mongolie (7% du total exporté). Celui-ci reste faible : 2,3 M€ en 2014.

Avec plus de 1% des importations mongoles agricoles et agroalimentaires, la France est le 1er fournisseur étranger de la Mongolie en vins et spiritueux (1,3 M€), et en animaux vivants (0,5 M€).

Les importations agricoles françaises en provenance de Mongolie portent pratiquement uniquement sur de la laine pour des montants très faibles (moins de 0,1M€).

Des opérateurs français sont actifs en Mongolie depuis plusieurs années : importations de vaches et services d’appui techniques associés (750 vaches au total depuis fin 2011), de chèvres (200 chèvres) ; groupes d’alcools et de spiritueux français, vaccins vétérinaires ; production fromagère et boucherie ; semences végétales.

La dizaine d’entreprises françaises présentes en Mongolie le sont dans le domaine de l’élevage, des vaccins vétérinaires et des équipements (maraîchage, boulangerie, laiterie).

Accords internationaux

La Mongolie est membre de l’OMC depuis le 29 janvier 1997.

Par ailleurs, elle dispose d’un certain nombre d’accords commerciaux bilatéraux comprenant des volets agricoles, parmi lesquels :

  • Accord avec la CEE relatif au commerce des textiles (12/1997) : s’applique au commerce des produits textiles originaires de Mongolie ;
  • Accord avec les états-Unis relatif au développement des relations de commerce et d’investissement (07/2004) : établit un conseil mixte du commerce et d’investissement entre les deux pays ;
  • Accord avec le Japon (2014) portant notamment sur nl’exemption des taxes sur la viande et les produits laitiers mongols.

Par ailleurs, l’Australie, le Canada, les Etats-Unis, la Fédération de Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Japon, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, la Suisse, la Turquie et l’Union européenne accordent un accès préférentiel aux importations en provenance de Mongolie. La Mongolie bénéficie du régime spécial d’encouragement du système généralisé de préférences (SGP+) de l’Union européenne.

Relations bilatérales

Un Accord de coopération entre les deux pays a été signé lors de la visite en mongolie du ministre des Affaires Etrangères M. Laurent Fabius en octobre 2013.

La reconnaissance internationale de la filière animale française (génétique, identification des animaux, vaccins vétérinaires...) permet d’envisager des perspectives de coopération en matière d’élevage bovin, ovin, porcin, voire de volailles, en termes d’échanges économiques et d’expertise.

Diverses ONG sont par ailleurs présentes, en particulier Agronomes et Vétérinaires sans frontières (AVSF). Le Fond Français pour l’Environnement Mondial va financer à hauteur de 1M€ un projet mis en oeuvre par AVSF sur la valorisation de la production locale de cachemire dans la province de l’Arkhangaï (on notera d’ailleurs que l’action d’AVSF a permis de soutenir en France une filature de la Creuse utilisée pour la laine de yak en provenance de Mongolie).

Enfin, Proparco, la filiale de l’AFD, finance avec la Société Financière Internationale le plan d’investissement de la société laitière Suu (premier acteur sur le marché laitier mongol).

Sources : Banque mondiale, douanes françaises et mongoles citées par Business France 2013 et 2014, MAAF, Ambassade de France en Chine, Ambassade de France en Mongolie. 

Voir aussi