Durabilité de l'huile de palme et des autres huiles végétales
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Le CGAAER et le CGEDD ont été chargés par le Premier ministre d'évaluer les critères de durabilité de la production d'huile de palme
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Rapport de mission interministérielle de conseil n°16089 CGAAER - CGEDD
Décembre 2016
Mots clés : Huiles végétales, huile de palme, durabilité, déforestation, biocarburants
Enjeux
Dans un contexte de controverses et de vifs débats liés au développement de la production d'huile de palme, le CGEDD et le CGAAER ont été chargés par le Premier ministre d'évaluer, pour l'ensemble des huiles végétales, les critères de durabilité, la robustesse des procédures de certification s'y rapportant, l'efficacité des contrôles, et de faire des propositions d'amélioration du dispositif, notamment en matière fiscale, réglementaire et non-réglementaire.
Méthodologie
La mission a examiné la situation des différentes huiles végétales et tout particulièrement celle de l'huile de palme.
L'usage non-alimentaire des huiles, principalement sous forme de biocarburants, constitue le principal enjeu. La mission a analysé les schémas de certification durable mis en œuvre. Elle a travaillé sur les données et statistiques existantes et a rencontré la plupart des acteurs et parties prenantes nationales, européennes et internationales (pouvoirs publics, institutionnels, organismes de recherche, think tanks, industriels producteurs et transformateurs, ONG).
Résumé
La culture du palmier à huile, dont l’expansion a été spectaculaire, suscite la controverse du fait des conséquences dommageables pour l'environnement qui accompagnent son développement parfois non maîtrisé.
L’huile de palme possède des caractéristiques remarquables (rendement, facilité de production et d'utilisation par l'industrie agro-alimentaire...) qui ont provoqué un fort développement dans sa zone de production (Malaisie, Indonésie). Sa culture génère aussi des externalités négatives, parmi lesquelles la perte de biodiversité et de fortes émissions de gaz à effet de serre consécutifs à la déforestation, bien que celle-ci, à l’échelle mondiale, ne soit que partiellement due à la culture du palmier à huile.
La durabilité de sa production est donc fortement questionnée.
En France, les huiles végétales sont, en volume, plus utilisées pour le biocarburant que pour un usage alimentaire. Parmi elles, l’huile de palme représente 20 % de la consommation d’huiles végétales (4,2 millions de tonnes en 2015), quand l’huile de palme alimentaire (136 000 tonnes) ne représente qu'un sixième du total de l’huile de palme importée.
L’environnement réglementaire et fiscal applicable aux huiles végétales alimentaires est complexe et superpose des réglementations internationales, européennes, ainsi que des dispositions nationales anciennes et très particulières comme la taxe spécifique sur les huiles alimentaires.
Les biocarburants sont à la fois moins protégés par les règles du commerce international et plus encadrés en matière de certification de durabilité. La fiabilité de cette certification est cependant mise en doute par la Cour des comptes européenne. Aussi le traitement douanier favorable dont bénéficie aujourd'hui l’huile de palme a-t-il appelé une expertise complémentaire.
Il existe un grand nombre de systèmes de certification applicables à l’huile de palme, mais aucun ne traite à ce jour, de façon satisfaisante, de la déforestation. Le standard RSPO rassemble actuellement le plus grand nombre d’acteurs de la filière, mais à quelques exceptions près, ces systèmes font l’objet de contrôles insuffisants.
Le bilan environnemental des cultures oléagineuses européennes apparaît plus favorable que celui des cultures en zone intertropicale. Le colza fournit également des coproduits protéinés en quantité importante qui permettent de réduire significativement les importations de tourteaux de soja.
La mission recommande de ne pas poursuivre l’idée d’instaurer par voie réglementaire nationale une obligation de normes de durabilité pour les huiles végétales. Cette piste pourrait cependant être étudiée au niveau européen, à l’appui des initiatives prises par la Commission européenne en la matière et des déclarations d'Amsterdam dont la France est désormais signataire.
En matière fiscale, le recours à une taxe spéciale sur les huiles alimentaires n’est pas recommandé par la mission.
L'enjeu réel porte sur les biocarburants : une voie possible pour remédier immédiatement aux multiples inconvénients d’une importation d’huile de palme à destination de biocarburants serait de moduler la TGAP (taxe générale sur les activités polluantes) pour renchérir son utilisation par rapport à l'huile de colza.
Parmi les options pour agir en faveur d’une meilleure durabilité des huiles, le Gouvernement pourrait renforcer son action internationale par une approche diplomatique (climat, commerce, coopération du développement) et accompagner, davantage qu’il ne le fait, les initiatives du secteur privé et associatif en faveur de la durabilité.
