Audit des Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) de métropole
13/09/2013

Bandeau CGAAER

 

Parcellaire en milieu périurbain © Photothèque du ministère de l’agriculture

Rapport de mission d’audit n°13056 CGAAER

Audit des Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) de métropole

Didier Garnier, Jean-Noël Ménard, Philippe Quainon

Septembre 2013

Mots clés : SAFER, aménagement foncier, structure agricole

 

Parcellaire en milieu périurbain

© Photothèque du ministère de l’agriculture

 

Enjeux

Créées en 1960, les SAFER (Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural), au nombre de vingt six en métropole, ont d’abord été un outil permettant l’application de la politique des structures agricoles portée par le ministère, en mettant en œuvre des moyens financiers et juridiques importants (droit de préemption assorti de possibilités de révision de prix).
Au fil des années, en même temps que les subventions de l’État se réduisaient, le rôle des SAFER s’est élargi à la protection des espaces fragiles et de l’environnement, puis à partir de 1990, elles ont eu la possibilité d’assurer des missions de concours technique au profit des Collectivités territoriales ou de l’État et d’intervenir dans le secteur foncier « extra agricole » par rétrocession de biens.
Aujourd’hui, face à l’exacerbation de la concurrence sur l’utilisation du foncier agricole et rural, et à l’augmentation des prix qui en résulte, certaines SAFER rencontrent des difficultés financières. Elles peinent à renouveler leur droit de préemption, le tout dans un contexte d’accroissement sensible des recours des particuliers contre leur action.
Devant cette situation, le risque est de voir certaines SAFER retenir des choix stratégiques rémunérateurs, en se transformant en prestataires d’opérations foncières étrangères à l’objectif de protection des terres agricoles, au détriment de leur mission de service public originelle.

Méthodologie

A la demande du Comité ministériel d’audit interne (CMAI), trois membres du CGAAER ont réalisé, entre mai et septembre 2013, un audit du dispositif des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) à partir de l’analyse des données historiques et actuelles collectées à l’échelon national, de divers entretiens et de quatre déplacements en régions.

Résumé

Le rapport décrit les activités actuelles des SAFER, leur financement, leur gouvernance (nationale et locale) et leurs stratégies d’action.

Il aborde la question de la tutelle exercée par l’État tant sous l’angle des grandes orientations que sous celui du contrôle, s’agissant de personnes morales de droit privé qui exercent leurs missions avec des moyens publics, sous contrôle de l’administration. Depuis leur origine, jusqu’il y a une vingtaine d’années, les subventions de l’État représentaient la source majoritaire de financement des SAFER et permettaient un véritable pilotage de celles-ci par le ministère chargé de l’agriculture.

Aujourd’hui, la situation a profondément évolué. L’essentiel du financement des SAFER provient de leurs activités de transactions sur le marché des terres, les dites transactions bénéficiant d’une exonération fiscale.

Cette quasi-ressource publique, estimée à 44 Md€ en 2011, est cependant très inégalement répartie selon les régions, alors que les obligations de transparence et d’égalité de traitement de toutes les candidatures à l’acquisition foncière sont les mêmes partout.

Ainsi, la mission de service public rendue par les SAFER à ses usagers, n’est pas rémunérée de façon équitable sur le territoire national.

De plus, dans certaines régions, diverses pratiques de transactions foncières, juridiquement fondées, tendent à contourner l’action des SAFER et à réduire les surfaces accessibles au marché, privant par conséquent ces dernières de ressources importantes.Les auteurs proposent différents axes de réforme sur :

  • le mode de financement du dispositif,
  • le renforcement du pilotage par l’échelon national des orientations et de l’action des SAFER,
  • la restructuration du contrôle exercé par l’État sur l’ensemble du dispositif.

Les recommandations formulées dans le rapport sont regroupées selon les quatre thématiques suivantes :

  • corriger les déséquilibres de l’accès aux financements,
  • améliorer l’ancrage régional et la transparence,
  • renforcer la tête de réseau et le contrôle de l’État à l’échelon central,
  • conserver une compétence foncière au sein des services de l’État.


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